Derechos de autodeterminación, de decisión y/o de consulta: la gran prueba democrática
Escrito por
Redacción
Ramón Zallo
Lo que sigue no son sino unas notas derivadas de la
lectura de varios textos más o menos recientes (Viciano, Vilajosana,
Rubio Llorente, Ruiz Vieytez, Sanzo, Requejo, Guibernau..) o clásicos
(Mancini, Kautsky, Lenin..). Aqui se abordarán más los problemas
jurídicos que los políticos, tratados por Letamendia (2003), Pastor
(2012) o Jauregui (1985).
Derecho de Autodeterminación
La autodeterminación no es solo un derecho frente a las opresiones
coloniales (teoría del agua salada) sino que se ha ejercido de hecho en
Balcanes, Eslovaquia, Países Bálticos… O en Alemania, y antes en Faroe,
Aaland… (Ruiz-Vieitez 2013); y en forma de derecho de decisión se
ejercitó dos veces en Quebec y a punto de celebrarse en Escocia.
En la pionera doctrina de Mancini (1874) la conciencia de nacionalidad era "el sentimiento que adquiere de si misma y que la hace capaz de constituirse por dentro y de manifestarse por fuerza".
Mancini vinculaba la existencia de la nación a factores subjetivos y
vitales como el sentimiento o la conciencia de la nacionalidad, pero
como noción histórica, sociológica, política o filosófica, no revestiría
carácter jurídico a no ser que se transformara precisamente en Estado.
El presidente de EEUU, Wilson (1918) sostuvo los derechos a la soberanía
de las pequeñas naciones europeas. Kautsky defendió también el derecho
de las naciones a disponer de si mismas. Igualmente Lenin.
Estuvo formulada en la Carta de Naciones Unidas, aunque no se
incorporó a la Declaración de Derechos Humanos de 1948, pero sí al Pacto
Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales de 1966,
que como tratado internacional que es, y suscrito también por España, es
de obligado cumplimiento. O sea, es más que un principio; es un derecho
político interno por Tratado Internacional incorporado a la legislación
estatal, como decia Gross Espiell, pero ignorado olímpicamente.
Iñigo Cavero definía el Derecho de Autodeterminación como…. “la
capacidad reconocida, o exigida, por un pueblo para decidir integrarse o
mantenerse dentro de un Estado plurinacional, regional o federal, o
bien para independizarse constituyendo un nuevo Estado y, conseguida esa
situación, confederarse o no, todo ello basado en el reconocimiento de
una soberanía originaria o en unas condiciones acumuladas, de tal
entidad, que justifiquen la adquisición de este derecho”.
Por su parte, J.A. de Obieta (1985) decía que toda comunidad natural tiene derecho a autogobernarse.
Es un concepto autoconstituyente; nace de la voluntad politica
continuada, no necesariamente de la norma o del derecho positivo, aunque
éste será el que lo institucionalice.
Ciertamente la interpretación que hizo la ONU en 1960 la restringió a
los pueblos coloniales, pero tuvo que modificar dicha versión,
aceptando -como recuerda Roberto Viciano- su aplicación con
posterioridad primero a pueblos no coloniales en regímenes no
democráticos en los que había guerra civil, invasión o discriminaciones
flagrantes y, luego aceptando consecuencias de decisiones nacionales
como las de Eslovaquia, Quebec o ahora Escocia. No olvidemos que la ONU
no es ningún tribunal que cree jurisprudencia ni puede restringir que
los Estados lo definan de una manera u otra. Es solo un órgano político
para la paz y la cooperación.
El art. 96 de la Constitución Española (CE) señala la obligatoriedad
de los Tratados Internacionales porque forman parte del ordenamiento
interno. Sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o
suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo
con las normas generales del Derecho internacional. El Pacto
Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales es un
tratado internacional y no se ha revisado en el caso español; ergo el
Derecho de Autodeterminación es por esa vía conforme al derecho interno a
pesar de su clara contradicción con el artículo 2 relativo a la
soberania del pueblo español.
¿Es defendible el Derecho de Autodeterminación como un derecho
internacional interiorizado, aplicable al caso catalán o vasco, si una
mayoría lo reivindica aunque choque con el principio de integridad de un
Estado democrático? Lo es, pero su materialización tiene sus
dificultades si no se recurre al derecho interno. ¿Da margen éste?. Lo
da.
Hay dos bienes jurídicos que chocan: un derecho de la nación sin Estado y el derecho del Estado a preservar su integridad.
Ciertamente el Tribunal Constitucional (TC) se atrinchera en el
artículo 2 (la Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la
nación española) y en el 1.2 (declara que la soberanía nacional reside
en el pueblo español). Es el principio de integridad.
Sin embargo, tal y como recuerda Vilajosana, el artículo 1.1, afirma
que el Estado español se constituye en un Estado democrático; y el
artículo 23, reconoce que los ciudadanos tienen el derecho fundamental
de participar directamente o indirectamente en la esfera pública.
Igualmente, cabe pensar que los pueblos de España son Sujeto ya que el
Preámbulo de la CE dice que la Nación española (..) proclama su voluntad
de “Proteger a todos los españoles y pueblos de España en el ejercicio
de los derechos humanos, sus culturas y tradiciones, lenguas e
instituciones”, lo que da a entender que hay varios sujetos que componen
la nación española, nos recuerda Viciano. Es el principio democrático.
Una interpretación equilibrada –dice Vilajosana- indicaría que no
cabe un ejercicio del Derecho de Autodeterminación a través de una
declaración unilateral de independencia (vence el principio de
integridad) que, para formularse requeriría, salvo quiebra del Estado,
la reforma previa del art. 2. Pero, en relación con la posibilidad de
hacer una consulta, vence el principio democrático, porque la
Constitución no prohibe una consulta sobre la independencia de Catalunya
o Euskadi.
O sea, si se quiere canalizar el problema político de fondo, hay
principios y perchas jurídicas para entender el Derecho de Decisión como
un Derecho de Autodeterminación no absoluto, con límites.
El Derecho de decisión
El Derecho de Decisión cabe entenderlo de dos maneras: como derecho
de consulta sobre el futuro político y como la forma actual del Derecho
de Autodeterminación en un estado democrático. La Corte Suprema de
Canadá (CSC) sostiene que es legítima la primera versión, en forma de
consulta decisoria condicionada. En todo caso es una formulación apta
para contextos democráticos con minorías territoriales que sostienen
reivindicaciones nacionales y que cuestionan el modelo territorial y la
exclusividad del sujeto. Como se ve, ello va más allá de la obligada
atención de un Estado a las demandas de referéndum consultivo sobre
cualquier temática en no importa qué ámbito poblacional y como expresión
de gestión democrática.
EL CSC sostiene que siendo discutible aplicar el Derecho de
Autodeterminación como Derecho Internacional, no es discutible que se
aplique como derecho interno, en forma de Derecho de Decisión. Es
impensable desde el principio democrático que haya negativa del Estado
anfitrión a atender una demanda de auodeterminación, porque no se puede
obligar a los pueblos a estar a la fuerza. Claro que ello tiene sus
condiciones porque el Estado como sujeto político vería afectada su
integridad.
El principio democrático no es así un derecho absoluto que prevalezca
siempre frente al principio de integridad. Y tampoco viceversa.
Es por ello que la CSC apunta que hay obligación del Estado de no
impedir una consulta decisoria, y de reconocer a una comunidad su
calidad de sujeto, mediante una pregunta clara.
Y una vez producida -y pudiendo haber sido de signo independentista o
de otro tipo- señala la obligación de la comunidad que ha decidido la
secesión de negociar sus efectos con el Estado anfitrión, quien también
tiene la misma obligación puesto que, en caso de bloqueo, prevalecería
la voluntad de la comunidad.
Esta doctrina la siguió el Plan Ibarretxe -Ley de consulta rechazada
como inconstitucional por el TC un día como la Diada de 2008- que en su
artículo 13 decía que:
“la Comunidad de Euskadi tiene la potestad para regular y
gestionar la realización de consultas democráticas a la ciudadanía vasca
por vía de referéndum en lo que corresponde tanto a asuntos de su
ámbito competencial como a las relaciones que desean tener con otros
territorios y comunidades vascas, así como en lo relativo a las
relaciones con el Estado español y sus comunidades autónomas y a las
relaciones en el ámbito europeo e internacional”
El TC (2008) cerró incluso la puerta de una consulta no vinculante ,
con solo efectos politicos para una negociación ulterior con el Estado,
al sostener que “no sea jurídicamente vinculante resulta de todo punto
irrelevante”.
En cambio, en el Reino Unido se acepta la consulta como derecho de
decisión. No conciben una prohibición y no desean eternizar un problema.
Negarse hubiera sido peor porque, en ese caso y decepcionados, se
habrían marchado los escoceses antes o después. Acordaron así fechas y
términos en la esperanza de reconducir el tema. Pero además aceptarán
sus resultados y sus efectos politicos inmediatos, para darle efectos
jurídicos con posterioridad, sea cual sea la decisión popular escocesa.
El sentido común democrático británico pone primero la política –la
ciudadanía- y luego el Derecho, a diferencia del Reino de España que
llegó tarde a eso de la democracia.
En España, su intérprete máximo, el TC, es menos un garante de la
democracia que un lector talmúdico de la Constitución, así como la
expresión de unas determinadas élites: las de sentimiento nacional
español (etnos que acapara eldemos y luego nos llaman a
los demás nacionalistas) estructuradas alrededor de un bipartidismo de
alternancias que asegura, además de hegemonías, dominaciones nacionales y
políticas, y de forma más matizable, de clase.
El derecho de consulta
En un escalón derivado está el derecho de referéndum o de consulta que en el caso español también se niega.
Rubio Llorente es partidario del derecho de consulta para dar cauce a
la voluntad popular de una nación y para saber si hay que reformar la
Constitución después. O sea, no hay que reformar la CE para consultar
–es potestad del gobierno- sino, en todo caso, para darle validez
normativa al resultado de esa consulta. Es una interpretación
restrictiva discutible y que contradice a la del Tribunal de Canadá,
porque sin obligaciones de reconocimiento ni de negociación, y mediante
reforma constitucional posterior validada por el “pueblo español”,
simplemente se puede laminar, dejar en nada, el resultado de una
consulta territorial.
Si no se admiten ni el derecho de autodeterminación ni de decision ni
de consulta, y no se reconocen los derechos nacionales de una
comunidad, el Estado tiene un problema grave de legitimación. Usa las
normas de manera torticera -absolutizar el principio de integridad en
todos los casos- contra la democracia. De nuevo la orteguiana y
joseantoniana “unidad de destino en lo universal”. Lo que unió el Estado
no lo separe ni la ciudadanía ni Dios.
Es el Estado contra el Derecho y contra la democracia; o el uso
espúreo de la ley para impedir la expresión democrática. Se denota la
debilidad del andamiaje formalista de la Transición, con el empeño en no
modificarlo por los intereses particulares de unas elites refugiadas en
el principio de Santa Rita.
Una democracia lo es de verdad cuando quiere saber el sentir social
–no teme a la sociedad- y encauza la voluntad colectiva. En cambio, en
España se asiste a un bucle tramposo e imposible de superar desde la
lectura formalista: es inconstitucional el derecho de referéndum sobre
temáticas que son competencia del Estado... salvo que lo delegue o
permita. Y no lo hace. Tampoco se autorizan consultas con efectos no
vinculantes porque dicen que sí tiene efectos politicos y no les gustan
y, además, el sujeto politico solo es el Pueblo Español.
Y aquí un matiz. Claro que por principio democrático hay un derecho a
decidir también sobre la forma de Gobierno, por ejemplo (Monarquía o
República) en el demos estatal (España) y que ha impedido el
sistema político vigente. Los sectores progresistas españoles pueden así
entender nuestra decepción a través de la suya, porque esas negativas
son sistémicas y lo razonable sería la mutua colaboración para una
refundación de principios democráticos. Pero tambien entenderán que aquí
hablamos de un derecho de decisión aún más sensible porque se trata de
un demos negado –Catalunya, Euskadi, Galizia u otros…- que,
teniendo fuerza social y electoral para autoconstituirse como sujeto o
comunidad nacional -sea por Derecho Público Internacional, sea por
Derecho Público Interno- se cuestiona su propia existencia política. La
cuestión no se sitúa así solo en una deseable democratización del
Estado, que puede ser una derivada, sino en el reconocimiento como
sujeto político de una comunidad nacional, lo que regeneraría al Estado
mismo en profundidad al asumir la voluntad ciudadana.
Las naciones sin Estado son sujetos colectivos con derechos
nacionales por la vía de la insistencia histórica en un proyecto de
construcción nacional desde la legitimidad de los apoyos populares
democráticos reiterados (Guibernau 2010; Requejo 2014). No son
improvisaciones calenturientas. De manera continuada y persistente a lo
largo de decenios se han orientado en terminos inequívocos desde el
punto de vista democrático en una dirección y desean cotejarla con una
consulta ad hoc para conocer la voluntad popular.
Sobre el sujeto
El Pueblo español (por entero o mediante partes del mismo en comicios
multinivel) es sujeto normalmente en todos las elecciones y consultas,
pero el principio de respeto de la diversidad nos dice que también hay
otros sujetos de menor tamaño y que pueden querer saber, específicamente
y en circunstancias excepcionales, si son partidarios de la
independencia o no, o de cualquier otra formulación. En el caso de los
Países Bálticos no se le preguntó a la ciudadania de toda la URSS
(obviamente sí a la fuerte comunidad rusa de aquellos países) si era
partidaria de la independencia báltica porque esa no era la cuestión.
Siempre se pregunta a los que lo demandan y plantean el problema.
Dice Vilajosana, una cosa es el principio de mayoría legítima para la
toma de decisiones y otra que se convierta en “dominación de la mayoría”
sobre la minoría impidiendo su expresión o decisión sobre un problema
real – via democratica- y su canalización.
No poder consultar, o establecer filtros imposibles para ello, indica una democracia de pésima calidad
Sobre la democracia
Robert Dahl decía que las mayorías no pueden acotar legítimamente los
derechos fundamentales de parte de los ciudadanos y que hay que evitar
la tiranía de las mayorías. Para este politólogo recién fallecido la
democracia no es la libertad de expresión sólo, sino la posibilidad y la
obligación del Estado de introducir en la agenda politica, en algún
momento, los deseos de sectores significativos de la población y la
posibilidad de realización de cualquier proyecto legítimo desde cauces
democráticos. Y cabe decir que, aún con más razón, en el caso de sujetos
políticos colectivos.
Téngase en cuenta asimismo el efecto de una situación de bloqueo o de
distracción. A medio plazo será una olla a presión difícil de soportar
por parte del Estado sin degenerar gravemente o sin un choque de trenes.
Y no lo resuelve decir que se reformará la Constitución en clave
federal (el PSOE siempre ha dicho que la España de las Autonomías ya es
un Estado Federal, aunque sin Senado territorial ni relaciones
horizontales). Para semejante viaje....!
En suma cabe reivindicar el soberanismo como un impulso politico
colectivo, de construcción politica de una nación que, como sujeto, se
consulta de hecho y de derecho, porque quiere decidir cuánta soberanía
necesita y cuánta comparte o no; eso sí, haciéndose responsable de sus
costos. A más cicatería, más pobreza democrática y más
independentistas.
Bibliografía
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de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense núm. 15, 1989.
-Dahl Robert “La democracia y sus críticos” Paidós, Barcelona 1992.
-Gross Espiell H “El derecho a la libre determinación de los pueblos y
los derechos humanos”, en Anuario de Derechos Humanos, núm. 1, 19
-Guibernau Montserrat “ La identitat de les nacions”. Dèria, Barcelona 2010.
-Jauregui Gurutz “El derecho de autodeterminación en las sociedades
desarrolladas”, en Autodeterminación de los pueblos. Un reto para
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-Letamendia Francisco “La autodeterminación: evolución histórica,
tratamiento constitucional y polémicas actuales”, en Viento Sur, núm.
71, 2003.
-Mancini P.S “De la nacionalidad como fundamento del Derecho de Gentes”, en Sobre la nacionalidad, Tecnos, Madrid 1985
-Obieta Jose Antonio El derecho humano de la autodeterminación de los pueblos, Tecnos, Madrid 1985.
-Pastor J. “Los nacionalismos,el Estado esapñol y la izquierda”. Viento Sur 2012
-Requejo Ferrán “La legitimitat de les secessions”. La Vanguadia 2 julio 2014
-Rubio Llorente Francisco: “Un referéndum para Cataluña”, El País, 8-10-2012: http://elpais.com/elpais/2012/10/03/opinion/1349256731_659435.html
-Sanzo Luis “El pueblo vasco y la autodeterminación” Erein, Donostia 1990.
-Viciano Roberto “Constitución y derecho de autodeterminación”. http://www.uv.es/seminaridret/sesiones2013/autodeterminacion/ponenciaviciano
-Vilajosana Josep Maria “Principi democràtic i justificació constitucional del dret de decidir” Revista d’Estudis Autonòmics i Federals Núm. 19 - Abril 2014
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