Reino de España: Preparando la intervención económica de las comunidades autónomas
Gustavo Buster
07/01/2018
A la espera de la constitución del Parlament de Catalunya el próximo 17 de enero y tras una Pascua militar dedicada a recordar el papel constitucional de la Corona en los estados de excepción, la actualidad política ha estado dominada por la carta enviada por el Ministerio de Hacienda el pasado 2 de enero a las Comunidades Autónomas.
En ella se anuncia la retención unilateral de 4.230 millones de euros –la entrega a cuenta del 98% de los impuestos compartidos y que serán recaudados por Hacienda de acuerdo con el sistema de financiación autonómico en vigor-, mientras no se aprueben los nuevos presupuestos del estado para 2018 y sigan en prórroga los de 2017. El gobierno Rajoy utiliza como rehén de su minoría parlamentaria al Estado de Bienestar.
Rehenes de la minoría parlamentaria del Gobierno Rajoy
Como está establecido, las Comunidades Autónomas de régimen común entregaron sus proyectos presupuestarios en julio del año pasado y recibieron el visto bueno del gobierno Rajoy, de acuerdo con sus previsiones presupuestarias para 2018 en el marco del acuerdo de estabilidad fiscal 2016-2020 firmado con la Unión Europea. Pero al no contar el gobierno Rajoy, por el momento, con la mayoría parlamentaria suficiente, la prórroga de los presupuestos de 2017 mantiene unas cifras de ingresos y gastos inferiores a las previstas para 2018 por el Ministerio de Hacienda.
Conviene recordar la naturaleza contradictoria de la coalición que aprobó finalmente los presupuestos de 2017 el 31 de mayo de ese año, tras una prórroga de cinco meses del presupuesto de 2016. Además de Ciudadanos –partidario de abolir el concierto económico vasco y revisar el régimen insular canario- votaron a favor 2 autonomistas canarios y 5 diputados del PNV, cuyos gobiernos autonómicos gestionan regímenes fiscales específicos y que obtuvieron en las negociaciones lo que entonces se calificó como “el cuponazo”. Es evidente que solo quienes podían gestionar los acuerdos los vieron más o menos satisfechos: no ha sido el caso de los autonomistas canarios –que a pesar de sus ventajas no tienen capacidad recaudatoria propia-, y desde luego no el de Ciudadanos.
Ante la inevitable prorroga de los presupuestos de 2016, el gobierno convocó el primer pleno del Consejo de Política Fiscal en diciembre de aquel año y negoció con las Comunidades Autónomas los objetivos de deuda y déficit y estableció unas transferencias totales, tanto del Fondo de Liquidez como del Fondo de Facilidad Financiera, de 4.548 millones de euros en 2017. Pero en esta ocasión no ha habido reunión del Consejo de Política Fiscal y la primera comunicación a las Comunidades Autónomas ha sido la carta de marras.
Las consecuencias para el objetivo de déficit fijado por el gobierno Rajoy para las comunidades autónomas (0,4%), según la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) son: “Si en 2018 se produjera la prórroga de los presupuestos estatales, y no se aplicara ningún instrumento que permitiera la actualización de los recursos del sistema, éstos se reducirían respecto de los comunicados en el mes de julio en una cuantía que la AIReF estima en 5.000 millones de euros, lo que supondría respecto a 2017 una caída de cuatro décimas en peso sobre PIB [de 13,7% a 13,3%] . Esta reducción conllevaría el empeoramiento de la valoración de la AIReF sobre la probabilidad de cumplimiento respecto a los otros escenarios contemplados, pasando a ser muy improbable (16%). En este caso, seguiría siendo muy improbable el cumplimiento si se prolongara la crisis en 2018, aunque con una menor probabilidad (11%)”. Sin embargo, la propia AIReF señala que existe una importante discrepancia entre sus propias previsiones y las presentadas por las Comunidades Autónomas:
1-La Comunidad Valenciana estima en 1.300 millones de euros adicionales las transferencias necesarias. Y como puso de manifiesto la multitudinaria manifestación unitaria (a excepción del PP) del 18 de noviembre de 2017 considera insostenible seguir siendo la autonomía con menor financiación per capita.
2-Las consecuencias de la situación política en Cataluña. De nuevo la AIReF: “el análisis de impacto de la incertidumbre por la situación política en Cataluña para 2018 apunta a una corrección significativa a la baja de la senda inercial de PIB, así como a un deterioro asociado de las finanzas públicas. Este impacto se estimaba en 2018 entre 0,4 y 1,2 puntos porcentuales de PIB, dependiendo del grado de permanencia del escenario estresado. A su vez, este efecto se traduciría en un menor crecimiento de los ingresos y mayor gasto sobre el previsto, lo que implicaría un deterioro del saldo presupuestario [del estado] entre 2 y 5 décimas [-2,7% en el peor y más probable de los escenarios]”.
La previsible intervención económica de las CCAA
Así que -más allá de la indignación de las comunidades autónomas, especialmente de las gobernadas por el PSOE-, la decisión del gobierno Rajoy no solo estaba prevista desde septiembre de 2017, sino que su implicación práctica -dado el aumento del déficit previsible de las Comunidades Autónomas y las dificultades para acceder a los mercados de deuda- es la intervención por el Ministerio de Hacienda de la gestión económica de todas las de régimen común a través de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF).
Es decir: 1) la Gran Recesión ha provocado el estallido del sistema de financiación autonómico; 2) la reforma del artículo 135 de la Constitución y los acuerdos de ajuste del gobierno Rajoy (en funciones en ese momento) con la UE para 2016-2010 implican la intervención de la gestión económica de las Comunidades Autónomas. Y habría que añadir: 3) no ha sido la situación catalana la que ha provocado esta crisis de un pilar esencial del régimen del 78, sino que ha sido la crisis del sistema de financiación autonómico la que ha creado las condiciones materiales de la situación catalana.
Es necesario añadir a este cuadro los efectos de la gestión neoliberal del gobierno Zapatero, tras el giro de mayo de 2010, y de los sucesivos gobiernos Rajoy. Que el sistema estallase con la Gran Recesión de 2008 era inevitable. Que la reforma del sistema en 2009 provocase una infrafinanciación generalizada y una espiral de desigualdades, fue producto de las políticas neoliberales del gobierno Zapatero. Esas políticas se agravaron posteriormente con los Gobiernos Rajoy y la gestión de Montoro como Ministro de Hacienda, a golpe de intervenciones (incluso contra los ayuntamientos), que resulta difícil no calificar de anticonstitucionales. El órgano de negociación del régimen común –la Conferencia de Presidentes autonómicos- tardó diez años en ser convocada y cuando acordó unos mecanismos de estudio de la reforma, el Gobierno Rajoy, en minoría, se los saltó a la torera para obtener el apoyo a sus presupuestos neoliberales de 2017 del PNV y los dos grupos autonomistas canarios. Es decir, de las Comunidades Autónomas que tienen regímenes especiales propios.
Prevista en los artículos 156 a 158 de la Constitución, la financiación del Estado de las Autonomías es la base del estado del bienestar en el Reino de España. Y también uno de los principales mecanismos de aplicación de las políticas de austeridad a través de los recortes del gasto público. El proceso “desconstituyente” que vivimos desde 2010, que ha roto el pacto social del régimen del 78, ha operado en buena parte mediante la intervención arbitrista del estado para distribuir clientelarmente los efectos de las políticas neoliberales acordadas con la UE. De hecho, el mecanismo de construcción del estado de bienestar, que debía dar carácter “social y avanzado” al régimen monárquico, se ha convertido en la principal palanca para erosionar los derechos sociales universales de los ciudadanos, en un mínimo común denominador a la baja que es la “regla de gasto”, cuyo debate ha abierto una propuesta de Unidos Podemos en el Congreso de los Diputados.
El régimen del 78 convertido en obstáculo del Estado de Bienestar
No es casualidad que el Plan Presupuestario para 2018 enviado por el gobierno Rajoy a Bruselas el 16 de octubre –con un escenario de mantenimiento de la recuperación “optimista”, que no incluye las consecuencias de una crisis política catalana prolongada- prevea una reducción en dos décimas del PIB del gasto en educación (3,8%) y sanidad (5,8%), en una tendencia de recorte anual sistemática desde 2011 (4,4% y 6,4%, respectivamente, mientras que la media europea es de 4,9% y 7,2%). Pero es que el gasto total de las “encogidas” administraciones públicas ha pasado del 45,8% en 2011 al 41,48,19% en 2017 para caer al 39,19% en 2020 si alguien no lo remedia.
Lejos de ser un mecanismo para garantizar la igualdad de oportunidades sociales de todos los españoles, el régimen de financiación autonómico ha sido desde sus inicios un mecanismo clientelar y caciquil que ha asegurado la hegemonía de la derecha a nivel de todo el estado y en la mitad de las comunidades autónomas, corrompiendo con los mismos mecanismos las autonomías gobernadas por el PSOE. El “régimen común” excluye el régimen foral vasco y navarro, el régimen insular canario, las ciudades de Ceuta y Melilla (sin competencias sociales transferidas) y es un mosaico de todas las restantes Comunidades autónomas en relación a las competencias transferidas, su base industrial, su nivel de renta, y su población en relación con el territorio. Todo ello ajustado con distintas fórmulas incoherentes.
Todas las propuestas presentadas estos días –desde las del dirigente del PSC, Iceta, hasta la del Lehendakari Urkullu- lejos de cuestionar las políticas neoliberales se basan en su gestión desde sus gobiernos autonómicos, pero aspirando a la bilateralidad de las negociaciones. Es la promesa utópica de que todos podrán disponer de un “cuponazo” si apoyan la austeridad y el caciquismo de las políticas del PP en el gobierno central. Se trata de una utopía reaccionaria.
Estas propuestas muestran al mismo tiempo las dificultades de una reforma federal del sistema fiscal tras el reparto asimétrico de competencias autonómico. Porque en cualquier lógica de negociación exigiría un árbitro o leviatán capaz de imponerse persistentemente en el tiempo a las dispares reivindicaciones autonómicas. Esa fuerza política no existe en el escenario de la crisis del bipartidismo y solo podría actuar como un “cirujano de hierro” (de ahí el peligro potencial del "regeneracionismo" de Ciudadanos). La reconstrucción democrática del estado exige una lógica confederal de negociación permanente entre iguales (responsables del gasto público).
La realidad es que la crisis fiscal del estado de las autonomías es la consecuencia de las políticas neoliberales, del modelo territorial y del estado monárquico del régimen del 78. Y este no es reformable, porque los mecanismos constitucionales dan derecho de veto a la derecha más reaccionaria a través de la injusta Ley electoral. Ya M. Rajoy ha señalado que el solo ha aceptado hablar de una posible reforma territorial, no de una reforma constitucional, como había exigido el PSOE de Pedro Sánchez para apoyar su intervención contra la Generalitat de Catalunya.
La desigualdad en el gasto público per capita –la negación de la igualdad de los ciudadanos- es el resultado inevitable de este sistema. Ello exige una alternativa al régimen del 78 que garantice esa igualdad y que el sistema fiscal sea de verdad pactado soberanamente por los ciudadanos y los pueblos del Reino, desde la fraternidad republicana. No habrá un modelo de convivencia equitativo sin superar el actual sistema de austeridad caciquil en el que ha transformado el PP el Estado de las Autonomías.
Esto es el trasfondo del debate presupuestario autonómico y central en los próximos meses. Su dramatismo aumentará a medida que el Banco Central Europeo retire en 2018 y 2019 su política de flexibilización monetaria. No se trata de una opción táctica, como pretendió el PNV para justificar su voto a favor del presupuesto de 2017; o para aplazar la de los presupuestos del 2018, en nombre de su oposición a la intervención de la Generalitat catalana mediante el artículo 155. Es, en definitiva, una cuestión estratégica sobre el horizonte a abrir para desarrollar una alternativa democrática al oligárquico régimen del 78.
www.sinpermiso.info, 7 de enero 2018
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